Documento presentado en la reunión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA con Expertos indígenas con el tema "La protección del derecho a la propiedad de los pueblos indígenas con enfásis en el derecho a la consulta y el consentimiento previo", realizado en la ciudad de Guatemala, el 7 de junio de 2009. El documento fue actualizado con la última nota enviada a Panamá, por la CIDH-OEA el 17 de junio sobre el caso de Charco La Pava.
Atencio
La protección del derecho a la propiedad de los pueblos indígenas en Panamá
Panamá es un país que en 100 años de vida republicana ha adoptado importantes leyes y normas sobre los pueblos indígenas, desde el reconocimiento de que algunas comunidades han sido “reducidos a la vida civilizada” (Ley 19 de 1906), pasando por la legalización de los territorios indígenas llamados Comarcas, hasta la implementación de una ley sui generis sobre la protección de los conocimientos tradicionales o propiedad intelectual indígena en el 2000. Todo aquello ubica al istmo entre los países que más legislaciones tienen respecto a los pueblos indígenas.
Según el Censo Nacional del año 2000, en Panamá existen aproximadamente un 10% de la población indígena comparado con el resto del país, que a su vez se divide en siete pueblos: Buglé, Bri-Bri, Emberá, Kuna, Naso, Ngäbe y Wounan. Un 22.03% del territorio panameño pertenece a territorios indígenas, tomando en cuenta que la república de Panamá tiene una superficie de 75,517 km2 cuadrados y las comarcas indígenas legalmente reconocidas están en unos 16,634.70 kms cuadrados aproximadamente.
Hasta 2007 han sido reconocidas legalmente cinco Comarcas o territorios indígenas:
1. Ley 16 del 19 de Febrero de 1953,98 por la cual se organiza la Comarca de San Blas. Actualmente conocida como la Comarca Kuna Yala.
2. Ley No. 22 de 8 de noviembre de 1983100, por la cual se crea la Comarca Emberá.
3. Ley No. 24 de 12 de enero de 1996101, por la cual se crea la Comarca Kuna de Madungandi.
4. Ley No. 10 de 7 de marzo de 1997102, por la cual se crea la Comarca Ngöbe-Bugle.
5. Ley No. 34 de 25 de julio de 2000103, por la cual se crea la Comarca Kuna de Wargandi.
Además de las Comarcas legalmente constituidas, hay cuatro pueblos que reclaman todavía reconocimiento legal de sus territorios, dos tuvieron anteproyectos de Ley en la Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea Nacional de Diputados, caso de los Nasos para crear el Territorio Naso-Tjër Di, y las comunidades Emberá y Wounan que están fuera de la Comarca Emberá, para el reconocimiento de lo que llaman Las Tierras Colectivas.
Otros dos pueblos que todavía no han llevado sus propuestas a la Asamblea Nacional, pero que ya tienen como bandera la legalización de sus tierras son las comunidades kunas de Pucuru y Paya para crear la Comarca de Takarkunyala, actualmente en la provincia del Daríen y, los Bri-Bri en la frontera de Panamá con Costa Rica. Una de las razones que los gobiernos han puesto obstáculo para el reconocimiento de esos territorios, sostienen que están dentro de las áreas protegidas o parques nacionales, el primero dentro del Parque Nacional del Darién y el segundo en el Parque Internacional La Amistad (PILA, ubicado entre Costa Rica y Panamá), sin tomar en cuenta que esos pueblos estaban antes de la creación de las áreas protegidas.
Respecto a las Tierras Colectivas, se aprobó a finales del año 2008, la Ley 72 de 23 de diciembre, que “establece el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierra de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas”, que en nuestra consideración en vez de hacer un favor a los emberás y wounan, ha hecho más daño a los reclamos de otros pueblos indígenas, al involucrar en un mismo texto a los nasos que no están dentro de las comarcas, que de ahora en adelante para ser “reconocidos” tienen que pasar por la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio del Desarrollo Agropecuario para la adjudicación del título de propiedad colectiva, algo que no ha sucedido hasta ahora y da a conocer la nueva política del gobierno panameño, minimizando la discusión de la cuestión indígena, que anteriormente se hacía primeramente en el Ministerio de Gobierno Justicia a través de su Dirección Nacional de Política Indígena.
Basta reconocer que hasta el momento la Oficina de Reforma Agraria no ha resuelto los límites o tenencia de tierras en territorios indígenas, al parcializarse a favor de terratenientes o inversionistas foráneos en caso de la Comarca Kuna Yala o Ngäbe en Ño Kribo (antes dentro de los limites de Bocas del Toro), es una oficina que ha sido muchas veces el verdugo de las aspiraciones indígenas, como bien dijera una autoridad tradicional.
Aunque se diga lo contrario, esta ley es inconsulta y no cuenta con el consentimiento, libre, previo e informado de las comunidades indígenas y con el cambio de gobierno en Panamá, en julio de 2009, es seguro que no de mayores efectos y se quede sin ejecutar.
A pesar de que la Constitución Política de Panamá de 1972 (vigente aún, con últimas reformas de 2004), en el artículo 17, establece que las autoridades de la República están instituidas para proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales donde quiera que se encuentren, asegurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, y cumplir la constitución y la ley, los derechos y garantías que consagra esta constitución, debe considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona, en caso de garantizar la legitimidad de los territorios indígenas el estado no está cumpliendo con ese precepto constitucional. Casos que analizaremos más adelante.
Consideramos como obsoleta la constitución política actual y muy rezagada de los avances habidos sobre todo en Sudamérica en cuanto al tema en análisis. Para muestra de un botón: Está inserto en el capítulo 8 del régimen agrario el artículo 127 que menciona que el estado garantizará a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. La ley regulará los procedimientos que deban seguirse para lograr esta finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohíbe l apropiación privada de tierras.
Sin embargo en el Título l, llamado, El Estado Panameño, desconoce la existencia de los territorios indígenas y sólo le da el carácter de “regimenes especiales”, al establecer en el artículo 5, que el territorio nacional se divide políticamente en Provincias, éstas a su vez en Distritos y los Distritos en Corregimientos. Sigue diciendo que la ley podrá crear otras divisiones políticas, ya sea para sujetarlas a regimenes especiales o por razones de conveniencia administrativa o de servicio público.
Este artículo da cabida a toda clase interpretaciones al momento de crear una comarca indígena, sobre todo cuando de recursos naturales renovables y no renovables se habla y ha sido la punta de lanza de muchos gobiernos e inversionistas para negociar los recursos que existen en nuestras comunidades, sin el consentimiento de los afectados.
También destacamos que Panamá es de los últimos países del área y del continente en negar la ratificación del Convenio 169 de la OIT, sigue vigente el Convenio No. 107 sobre Poblaciones Indígenas y Tribuales de 1957. La discusión para su adopción data desde 1993, cuando un terrateniente era el ministro de trabajo y dio a conocer su rechazo, desde entonces todos los gobiernos, de izquierda y derecha han declamado de memoria las razones que anotamos a continuación (4 de 10).
Todo empezó con un intercambio de notas entre el Ministro de Relaciones Exteriores, Dr. Julio Linares (Q.E.P.D.), y el Ex Ministro de Trabajo Dr. Jorge Rubén Rosas a comienzos de 1993. En febrero de ese año, el Dr. Linares consulta a Rosas sobre “la conveniencia o no de que Panamá ratifique el Convenio 169”. El 10 de marzo siguiente, el Ministro Rosas, contestó en los siguientes términos: “Sugerimos la conveniencia a la consideración de la Asamblea Legislativa sin recomendación de que sea ratificado (...). Porque el Convenio contradice disposiciones de la Constitución Nacional y el ordenamiento jurídico-político del Estado”. Y al mismo tiempo subraya 10 observaciones del porqué, y sólo mencionamos algunos:
1. Constitucionalmente sólo se reconoce la existencia de un pueblo en todo el territorio de la República: el pueblo panameño.
2. El Artículo 19 de la misma Constitución prohíbe fueros y privilegios por razón de raza, nacimiento, clase social, religión o ideas políticas, por comunidades que han sido relegados a segundo plano en las leyes nacionales. Por lo tanto denominar a las “comunidades indígenas como “pueblos” es crear una división territorial autónoma de la jurisdicción panameña a todas luces incompatible con el ordenamiento jurídico-político y constitucional del Estado panameño.
3. El Artículo 120 de la Constitucional Política consagra la integración de esas comunidades a la vida nacional, en forma tan precisa y mandataria, que no da lugar a interpretaciones equívocas.
4. El Convenio no contempla ningún artículo para aquellos casos donde la población es mixta, como es el caso de las comunidades campesinas e indígenas que habitan conjuntamente en áreas de Chiriquí, Bocas del Toro y Veraguas.
Después de las observaciones del ex Ministro Rosas, el difunto Ministro de Relaciones Exteriores concluyó en la nota del 25 de abril: “En consecuencia estimo que de presentarse a la Asamblea Legislativa para cumplir con la obligación de hacerlo, en la exposición de motivos así debe decir expresamente y tal exposición además, debe ser desfavorable a su aprobación”.
Mencionamos esto, porque en 1998 cuando se adoptó la Ley 41, que crea la Ley General del Ambiente, se pudo introducir íntegramente algunos artículos del mencionado Convenio 169 y otros de la Convención de la Diversidad Biológica, sobre todo lo que se refiere a la consulta con los pueblos indígenas. Título VII, “De las Comarcas y Pueblos Indígenas”, es importante mencionar los artículos 63, 96, 97, 98, 99, 100 y 101 de la Ley 41.
Increíble, pero cierto, diez años después, los artículos 63, 96, 98 y el 101 (sobre el consentimiento de las autoridades indígenas), fueron derogadas mediante Ley No. 18 de 24 de enero de 2003, llamado como “ley camarón” (inserta de manera secreta en otra ley), por un legislador que resultó ser hijo del Ministro de Trabajo que rechazó el Convenio 169 en 1993.
Hay hechos que no pueden pasar desapercibido, como lo es caso la construcción de la Hidroeléctrica del Bayano en el Territorio Kuna de Madungandi, ocurrida en los años setenta del siglo pasado, por lo cual se ha tenido que despojar y reubicar a comunidades enteras, sin su consentimiento. Después de 30 se presentó una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que luego de ser examinada ha sido admitida mediante el informe N0. 58/09 del 21 de abril de 2009, Petición 12.354 conocida como “Pueblo indígena kuna de Madungandi y Emberá de Bayano”, de conformidad con el artículo 46 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.
Hay un hecho actual y de gran repercusión para las relaciones entre el estado panameño y los pueblos indígenas, es la construcción de la Hidroeléctrica Chan 75 en territorio de cuatro comunidades ngäbes fuera de la comarca (Charco La Pava, Guayabal, Valle del Rey y Changuinola Arriba), en un área protegida llamada Bosque Protector Palo Seco en la provincia de Bocas del Toro y que serán inundados en 2010.
Para ello, es importante leer el “Informe de la visita del Relator de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas a la comunidad de Charco La Pava afectada por el proyecto hidroeléctrico Chan 75 promovido por la Empresa AES y el gobierno nacional de Panamá”, hecho a finales de enero del año en curso.
“En la evaluación de la presente situación, se destaca que ni Charco la Pava ni las otras comunidades afectadas por el proyecto hidroeléctrico Chan 75 fueron consultadas con el objetivo de alcanzar su consentimiento previo en relación con las decisiones de crear el BPPS o de realizar el proyecto hidroeléctrico, decisiones ambas que impactan significativamente la vida de estas comunidades. El Estado y la empresa enfatizan que sí se han llevado consultas con los miembros de las comunidades en las áreas a ser inundadas acerca de las condiciones de su reasentamiento, de acuerdo a lo estipulado en la resolución administrativa mencionada. Pero ambos confirman que las comunidades no fueron consultadas directamente acerca de si, en primer lugar, debería o no otorgarse la concesión para el proyecto hidroeléctrico y llevarse a cabo el traslado de sus habitantes. Y aún dentro de su alcance limitado, las consultas que se han llevado efectivamente a cabo pudieron no ser adecuadas por las razones que se analizarán posteriormente. En relación con esta situación, resulta de especial relevancia lo dispuesto en el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, aprobado por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007”.
El informe anterior y demás exigencias de los pueblos indígenas han sido corroboradas y apoyada por la nota enviada por el Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, con fecha del 17 de junio de 2009, en la que pide al gobierno de Panamá, “..suspender las obras de construcción y demás actividades relacionadas con la concesión a AES-Changuinola, (…) por la violación de los derechos consagrados en los artículos 5, 7, 8, 13, 19, 21, 23 y 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos”.
Con estas aseveraciones queremos concluir que en lo referente al deber de protección de los estados al derecho de propiedad de los pueblos indígenas con énfasis al derecho a la consulta y el consentimiento previo, en Panamá hay retrocesos, a pesar de tener una vasta bibliografía legal a favor de derechos indígenas, lo cual hace que las partes empiecen de nuevo los diálogos y trabajos conjuntos en bienestar de un sector de la sociedad panameña siempre marginada, porque de otra manera, los pueblos indígenas seguirán defendiendo sus derechos en todos los terrenos.
Guatemala, 7 de junio de 2009
Bibliografía:
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Admisibilidad del Informe N0. 58/09. Petición 12.354, “Pueblo indígena kuna de Madungandi y Emberá de Bayano”. 21 de abril de 2009.
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Nota del 17 de junio de 2009. Ref: Comunidades indígenas ngöbes y otras, MC-56-08-Panamá.
Constitución Política de la República de Panamá 1972 – 2004. Texto Único. Librería y Editora Interamericana S. A. Panamá 2004
Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, S. James Anaya. Observaciones sobre la situación de la Comunidad Charco la Pava y otras comunidades afectadas por el Proyecto Hidroeléctrico Chan 75 (Panamá). 12 de mayo de 2009
No hay comentarios:
Publicar un comentario